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关于《证券投资基金法(修订草案)》建议

点击率:1400日期:2012-9-4

   全国25家股权和创业投资协会就股权基金与证券基金 
分开立法致全国人大常委会的联名建议书 
全国人大常委会:
        十一届全国人大常委会第二十七次会议初次审议通过了《中华人民共和国证券投资基金法(修订草案)》(以下简称《修订草案》)。对此,许多股权投资机构和创业投资机构深感震惊和不解,纷纷要求我们作为协会组织代表行业反映正当诉求。经共同研究讨论一致认为,不应将股权投资基金纳入证券投资基金法。我们建议:按照《证券法》关于“证券”的界定和《宪法》所赋予的国务院职能分工权限,将《修订草案》第一百零七条“非公开募集基金财产的证券投资,包括买卖或持有股票、债券,或者国务院证券监督管理机构规定的其他证券及其衍生品种”,修改为“非公开募集基金财产的证券投资,包括买卖或持有股票、债券,或者国务院依法认定的其他证券”。主要理由如下:
一、《修订草案》对“证券”的定义,不符合《证券法》的相关规定
按照《证券法》第二条规定,“股票、公司债券和国务院依法认定的其他证券”才能称为“证券”。按照业界的通常定义,投资于在二级市场公开交易的具有流动性的资产凭证,才能称其为“证券”。但是,《修订草案》第一百零七条却规定:“非公开募集基金财产的证券投资,包括买卖或持有股票、债券,或者国务院证券监督管理机构规定的其他证券及其衍生品种”。可见,《修订草案》对“证券”的定义显然违背了《证券法》。


二、任意界定“证券”将导致政出多门、多头管理、分工混乱,给市场带来不稳定的监管预期
根据宪法,国务院各部门的任务和职责由国务院规定。可见,《证券法》将除股票、债券之外的“其他证券”的界定权赋予国务院,是符合《宪法》所赋予的国务院职能分工权限的。但是,《修订草案》却将“证券”的界定权从国务院下放到证券监督管理机构。这就有可能导致相关机构受部门利益驱使,通过任意界定“其他证券”的范围来扩张其监管权,进而对《宪法》所赋予的国务院职能分工权限带来冲击,甚至造成分工混乱、政出多门和多头管理的局面,影响广大股权和创业投资企业的正常运营。


三、将股权投资基金纳入《证券投资基金法》调整范围,不符合分开立法的国际惯例
众所周知,投资基金按对投资对象不同,通常分为证券投资基金和股权投资基金两大类:证券投资基金投资于公开交易的证券;股权投资基金投资于非公开交易的股权。由于股权投资基金起源于创业投资基金,不少国家一直将股权投资基金等同于创业投资基金或称为广义创业投资基金。狭义的股权投资基金作为创业投资基金在上世纪90年代的新发展,因其主要从事对陷入困境的企业的并购投资,故最早被称为并购投资基金。正因为证券投资基金和股权投资基金这两大类基金的投资对象不同,才决定了它们在基金募集方式、投资理念、投资运作方式、基金治理结构、业绩激励机制和风险约束机制上也完全不同。事实上,基于投资基金自觉的专业化管理要求,证券投资基金一般不投资于未上市企业股权,私募股权投资基金一般也不投资于证券。即使是一家综合型基金管理机构,也往往是分开设立不同的投资基金,并分别由不同的专业化团队或分设不同的部门和分支机构进行管理。由于这两大类基金给社会带来的风险不同,政府监管理念和手段也完全不同,所以,世界各国都对它们实行“分开立法、分开监管”。例如,在美国,调整证券投资基金的主要是《投资公司法》,调整股权和创业投资基金的主要是《小企业投资公司法》;在英国,调整证券投资基金的是有关“集合投资计划”的法律,而调整股权和创业投资基金的主要是《创业投资股份有限公司计划》;在韩国、日本,调整证券投资基金的主要是《证券投资信托法》,调整股权和创业投资基金的主要是创业投资企业法;在台湾地区,调整证券投资基金的主要是《证券投资事业管理规则》,调整股权和创业投资基金的主要是《创业投资事业管理规则》。可见,《修订草案》说明材料所称“基金的投资方向属于基金投资策略的自主选择,法律一般不作具体性规定。世界各国的基金立法普遍按募集方式区分公开募集基金和非公开募集基金进行规范,而不按基金的具体投向分别进行规定”,是不符合事实的。混淆两大类基金的不同性质与特点,试图将私募股权基金纳入《证券投资基金法》统一监管,是不符合国际惯例的。


四、将各类私募股权基金纳入证券投资基金范畴监管,不仅没有必要,反而有可能人为造成监管风险
从国外实践看,各类私募投资基金都是在豁免监管环境下发展起来的。对私募的创业投资基金进行特别立法,主要是为了促进其投资于国家政策扶持的中小企业。美国近年要求一定规模以上的私募投资基金须向金融监管部门备案,是因为私募基金中的证券基金有可能操纵证券市场,股权基金(即并购基金)则通常要诉诸杠杆融资,进而可能造成商业银行的呆账、坏账,导致风险外溢。在我国目前情况下,私募证券基金频繁操纵证券市场,将其纳入监管是必要的。但是,股权基金由于并不投资证券市场,因而无操纵证券市场之虞;按照我国现行信贷管理规则,股权基金也无法向银行借贷,故不可能导致风险外溢。因此,完全没有必要将股权基金纳入《证券投资基金法》一并加以严格监管。
“投资基金”在国外只是一种俗称,其本质特点是由两个以上多数投资者通过集合投资而形成的投资制度安排。所以,只要符合“集合投资计划”这一本质特点就是投资基金,而无论其以公司、合伙等企业形式设立,还是以信托形式设立。就私募股权基金而言,国内外均普遍依据《公司法》、《合伙企业法》而相应注册为投资公司和投资合伙企业。据不完全统计,目前全国各地已注册登记的各类股权投资公司和股权投资合伙企业已达上万家,所管理资产规模已达到数万亿元,多年来,这些投资机构的绝大部分都在规范运作,为促进我国产业转型和发展方式转变做出了巨大贡献。可见,《修订草案》说明材料所称的“现行基金法对非公开募集基金未作规定,使这类基金的设立与运作缺乏明确的法律依据”,也是不符合事实的。虽然近年来个别地区出现了以股权投资基金名义非法集资的现象,但主要是因为《合伙企业法》存在一些法律漏洞。因此,完全可以通过完善《合伙企业法》来解决非法集资问题。否则,即使是不以私募股权投资名义,也会以其他名义非法集资。在目前我国对私募证券基金监管严重滞后的情况下,如果允许各类“非公开募集基金”还可以投资于未上市企业的股权,进而将股权投资基金也纳入证券投资基金范畴进行监管,不仅难以实现有效监管,反而会刺激市场变本加厉地假借各类基金名义进行非法集资,人为造成监管风险。
由于股权投资基金主要向具有风险识别能力和风险承受能力的投资者募集资金,既不涉及保护公众投资者利益问题,也不会引发社会风险,因此,关键在于建立起投资者对管理者的约束机制和行业协会的行业自律作用。从现行监管体制看,国家发展改革委根据国务院“三定”方案所赋予的职能,在前期充分实践的基础上,已于去年11月发布实施《关于促进股权投资企业规范发展的通知》,实现了对各类股权投资(基金)企业的全覆盖备案监管。各地也纷纷出台了多项监管措施。从最近的市场运行情况看,非法集资问题已得到有效控制。可见,现行监管体制是符合股权投资基金发展实际的。

五、将创业投资基金也纳入证券投资基金范畴监管,将给我国的创业创新事业带来严重不利影响
创业投资基金作为一种特殊类别的投资基金,通过支持中小企业的创业创新,对于促进社会就业、产业升级和结构调整具有特别重要的意义。由于创业投资基金与并购投资基金的最大区别,是并购投资基金往往要诉诸杠杆融资来提升财务回报率,进而有可能造成银行呆账、坏账,带来系统性金融风险;而创业投资基金不必诉诸杠杆融资,不存在风险外溢问题。因此,为了给创业投资基金营造宽松的发展环境,减少不必要的监管成本,世界各国都只是要求由负责促进创业投资基金发展的部门进行政策扶持式的备案监管,有关投资基金的国家法律则明确豁免创业投资基金作为金融机构由金融监管部门监管。在美国,2010年通过的有关法案虽然要求对各类私募基金纳入监管范畴,但同时又明确经典创业投资基金可以豁免金融监管,继续由美国小企业管理局进行政策扶持式的适度监管。在欧盟,2011年发布《另类基金管理指引》后,又于今年初发布了区别监管的《创业投资基金管理指引》。
为促进创业投资(基金)企业发展,早在2005年,国家发展改革委、财政部、商务部、证监会等十部委报经国务院批准,联合发布了《创业投资企业管理暂行办法》,并逐步建立起适应创业投资基金特点的备案监管体制。与此同时,国家还先后通过发布《中小企业促进法》、《企业所得税法》,明确了对创业投资基金的相关扶持政策。实践证明,目前所确立的备案管理体制和政策扶持机制是符合创业投资基金发展要求的。然而,《修订草案》一方面不加区分地将创业投资基金也纳入“证券投资基金”范畴进行监管,另一方面完全没有考虑与《中小企业促进法》、《企业所得税法》等国家法律有关创业投资基金扶持政策的衔接,这是很不妥当的。按照《修订草案》,创业投资基金在接受负责促进创业投资发展有关部门的备案监管的同时,还必须接受证券监督管理机构的额外监管,因而必然地会增加对创业投资基金的监管成本。由于证券监管部门的监管理念主要适应于证券投资基金而很难适应于创业投资基金,因而还必然地会影响创业投资基金的发展,进而给我国的创业创新事业带来严重不利影响。
综上所述,我们代表全国上万家股权投资机构和创业投资机构共同呼吁:全国人大在修订《证券投资基金法》时,不要将股权投资基金特别是创业投资基金不加区分地纳入《证券投资基金法》。鉴于股权投资基金特别是创业投资基金具有与证券投资基金炯然不同的特点,建议借鉴国际惯例,结合我国现阶段实际,对股权投资基金和创业投资基金分开立法。在目前立法条件尚不成熟的情况下,建议先由国务院制定相关行政法规,经过一段时间实践后再上升为法律。这样,才能真正制定出适合股权和创业投资基金健康发展的专项法律,更好地推动我国股权和创业投资基金业健康有序发展,支持创业创新、助推实体经济,为促进我国经济转型和发展方式转变做出应有的贡献。

中国投资协会股权和创业投资专业委员会
深圳市创业投资同业公会
北京市创业投资协会
上海市创业投资行业协会
天津市创业投资协会
天津股权投资基金协会
江苏省创业投资协会
浙江省风险创业投资协会
广东股权投资协会
重庆市科技创业投资协会
湖南省股权投资协会
吉林省创业投资协会
福建省创业投资协会
安徽省创业和股权投资协会(筹)
辽宁省股权和创业投资协会
山西省创业投资企业促进会
四川省股权与创业投资协会(筹)
四川省工商联创业投资同业公会
黑龙江省股权和创业投资协会(筹)
海南省投资协会
西安市创业投资协会
成都市创业投资和股权投资协会
大连创业投资协会
中关村海淀创业投资及私募股权投资协会
中关村私募股权投资企业协会

二零一二年八月十日